一、对“千万工程”的基本认识
习近平总书记在浙江工作时亲自谋划推动“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”），从农村环境整治入手，由点及面、迭代升级，20年持续努力造就了万千美丽乡村，造福了万千农民群众，创造了推进乡村全面振兴的成功经验和实践范例。要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手，坚持以人民为中心的发展思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事，不断取得实质性进展、阶段性成果。
“千万工程”以人居环境整治为切入点，坚持美村与富村并进、塑形和铸魂并重，统筹推进“美丽乡村、共富乡村、人文乡村、善治乡村、数字乡村”建设，实现乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴。新时代新征程，必须强化系统观念，科学把握乡村振兴阶段性重点任务和推进时序，注重多目标平衡，一体推进农业现代化和农村现代化，促进城乡深度融合，让农民就地过上现代文明生活。
全面落实2024年中央一号文件部署，我们要学习运用“千万工程”经验，因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功，为科学编制村庄规划，引领宜居宜业和美乡村建设，推进乡村全面振兴提供指引。浙江的乡村之所以能称之为“和美乡村”，关键就在“和”。“和”是中国特色的乡村治理模式。从“枫桥经验”到“三治结合”，再到各种形式的治理模式在浙江大量涌现，都对乡村产业发展、社会稳定、文化繁荣起到重要作用，这也是乡村治理体系和治理能力现代化的体现。
二、2024年中央一号文件的亮点与“三个提升”的关系
（一）从大纲看重点
随着乡村振兴战略的深入推进，2023年中央一号文件通过33条措施详细部署了实现农业农村现代化的路径。而到了2024年，工作重点更加聚焦，将农业农村发展的各个方面精炼为6个大的方向，并通过28条具体措施进行部署。这显示出，随着乡村振兴战略的持续推进，国家和老百姓在农业农村发展上的目标和期望变得更加明确和聚焦。
在这个过程中，“两个确保”成为了我们的工作底线，它确保了粮食安全和防止规模性返贫，这是乡村振兴战略的基石。而“三个提升”则是我们的具体任务，包括提升乡村产业发展水平、提升农民收入水平以及提升乡村治理水平。同时，我们还强调了“两个强化”，即强化科技和改革的双轮驱动作用，以及强化农民增收举措。这两个强化措施既是实现“三个提升”的重要手段，也是乡村振兴的重要目标。
在“两个确保”的底线问题上，粮食安全问题任务更加繁重，其重要性也应排在首位。然而，从另一个角度看，粮食产业本身也是乡村产业的一部分。同时，在防止规模性返贫的工作中，我们采取的措施如加强产业和就业帮扶等，也直接促进了乡村产业的发展。因此，我们可以说，“两个确保”在很大程度上也可以包含在“三个提升”之中，它们是推进乡村全面振兴过程中的重中之重。
最后，我们必须强调党对“三农”工作的全面领导，这是确保乡村振兴战略顺利实施的关键。通过加强党的领导，我们可以更好地整合资源、协调各方力量，为乡村全面振兴提供坚实的政治保障。
（二）从举措看亮点
第一，粮食安全方面：一是完善农资保供稳价应对机制，鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法；二是探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作；三是树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源，探索构建大食物监测统计体系；四是挖掘粮食机收减损潜力，推广散粮运输和储粮新型装具。
第二，乡村产业发展方面，提出要优化农产品冷链物流体系建设。
第三，乡村建设方面，提出要加强重点村镇新能源汽车充换电设施规划建设。
第四，乡村治理方面，提出要推进抓党建促乡村振兴，加大编制资源向乡镇倾斜力度，县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员，严格实行上级部门涉基层事务准入制度等。
第五，强化农村改革方面，提出要启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点。
（三）“三个提升”的定位与相互关系
乡村全面振兴关键在于乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平的提升，这三个方面是一个有机整体，2024年中央一号文件专门把这三个方面的水平提升打造成了一套“组合拳”。
产业发展是乡村振兴的活水，产业兴旺就是乡村振兴的首要任务，它解决经济基础问题。有了经济基础，乡村建设就有了底气和支撑，基础设施和公共服务供给、生态环境等老百姓可感可及的一系列问题才能改善得更好。不管是产业发展还是乡村建设，在有序推进、有效完成上都有赖于良好的治理体系和治理能力。治理体系和治理能力现代化本身就是国家现代化的重要体现，乡村振兴必然也少不了乡村治理水平的提升。这才是决定上层建筑牢不牢固的关键，也是体现中国模式、中国方案、中国力量的核心所在。
三、统筹“三个提升”与乡村全面振兴
（一）提升乡村产业发展水平
习近平总书记在2022年中央农村工作会议上指出，各地推动产业振兴，要把“土特产”这3个字琢磨透。
1.如何将“土特产”做大做强并提升影响力
第一，构建全产业链。特色产业通常规模较小，加工、营销等产业链后端相对薄弱。因此，要做大做强土特产，首先需要延长产业链，实现全产业链的发展，并创造更多的价值点。通过挖掘特色资源，增强竞争力，根据消费结构升级的新变化，开发出具有特殊地域、特殊品种等专属性的特色产品。特别是融入乡土文化元素，以独特的特性和品质赢得市场。
第二，创新业态和经营模式。土特产的特殊性使其更适合采用新的业态和经营模式来支撑。新业态和新模式的发展需要紧密依托信息技术，打造高效的供应链体系。完善适应农产品网络销售的供应链体系、运营服务体系和支撑保障体系。同时，创新营销模式，健全绿色智能农产品供应链，探索农商直供、直播直销、会员制、个人定制等新模式，推动农商互联、产销衔接，优化业务流程、降低交易成本。
第三，推进聚集发展。打造“一县一业”“多县一带”的发展格局，形成“一镇一品”“一村一品”的微型经济圈、农业产业强镇小型经济圈、现代农业产业园中型经济圈以及优势特色产业集群大型经济圈。这样可以构建乡村产业的“圈”状发展格局。同时，要落实好《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》提出的任务：建设“一村一品”示范村镇、建设农业产业强镇、提升现代农业产业园、建设优势特色产业集群。
第四，强化品牌建设。培育区域公用品牌（突出地域特色，提供公共物品）+培育企业品牌（提升经营主体经营能力）+培育产品品牌（做好单品，推出爆款）。通过品牌建设，提升土特产的知名度和影响力，进一步拓展市场。
2.如何通过一二三产业融合发展推升乡村特色产业发展
第一，培育多元融合主体。支持发展县域范围内产业关联度高、辐射带动力强、参与主体多的融合模式，促进资源共享、链条共建、品牌共创，形成企业主体、农民参与、科研助力、金融支撑的产业发展格局。
第二，发展多类型融合业态。引导各类经营主体以加工流通带动业态融合，发展中央厨房等业态。以功能拓展带动业态融合，推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合，发展创意农业、功能农业等。以信息技术带动业态融合，促进农业与信息产业融合，发展数字农业、智慧农业等。
第三，建立健全融合机制。引导新型农业经营主体与小农户建立多种类型的合作方式，促进利益融合。完善利益分配机制，推广“订单收购+分红”“农民入股+保底收益+按股分红”等模式。
3.如何破解产业发展中的短板
产业发展中存在着一些短板问题，这些问题主要集中在产业链的后端，如加工、流通、营销、研发等方面。这与过去很长一段时间内，我们将农业产业化发展主要聚焦于农业经营主体和农村相关资源要素有关。然而，从当前的产业链发展情况来看，我们需要更多“三农”以外的资源要素和力量参与进来，以共同推动产业的发展。
因此，要破解农业产业发展中的问题，我们需要在更大程度上跳出“农业”的思维框架来寻找解决方案。例如，在江浙一带的许多乡村地区，尽管农业资源条件并不优越，但由于工业发展、文化创意、旅游服务等方面的基础良好、条件成熟，它们仍然能够发展出非常出色的特色产业。在这些地区，价值创造和利润重心往往集中在产业链的后端。另外，像多合作社这样的模式也为我们提供了启示：即使种植养殖本身可能不赚钱，但通过提供如气调库、烘干服务等附加价值，也能实现盈利。
4.如何加强冷链物流体系建设
要满足中国人民对食物更多品类、更高品质的需求，冷链物流扮演着至关重要的角色。然而，目前冷链物流体系建设仍是现代化大农业发展中的明显短板。尽管冷链技术本身难度不大，但构建完善的冷链体系却面临很多体制机制挑战。如何安排投资建设，公益性与经营性冷链基础设施的分工如何协调？如何确保前端小农户和后端消费者都能从中受益？这些都是我们需要深入思考和解决的关键问题。
2024年中央一号文件也提到了“优化农产品冷链物流体系建设，加快建设骨干冷链物流基地，布局建设县域产地公共冷链物流设施”。基于此，我认为应该从以下三个方面发力：第一，根据产地（解决错峰销售、反季节销售等问题）、销地（实现保鲜、储备等功能）和流通过程（包括交通、中转、分销等环节）的特殊性，有针对性地推进冷链体系建设。第二，重点针对“菜篮子”产品，如瓜菜、果肉、蛋奶等，进行分产业部署冷链建设，以确保这些关键产品的质量和安全。第三，明确区分公共冷链设施建设和经营性冷链设施建设，以合理界定政府支持和市场参与的边界，确保冷链体系建设的可持续性和效率。
5.如何发挥乡村产业防止返贫的作用
发展乡村产业，是贫困地区居民就业创业的重要舞台，也是国家财政资金帮扶贫困地区的重要抓手。我认为发力点主要有两个方面：
第一，推进资源与企业对接。发掘贫困地区优势特色资源，引导资金、技术、人才、信息向贫困地区的特色优势区聚集，特别是要引导农业产业化龙头企业与贫困地区合作创建绿色优质农产品原料基地，布局加工产能，深度开发特色资源，带动农民共建链条、共享品牌，让农民在发展特色产业中稳定就业、持续增收。
第二，推进产品与市场对接。引导贫困地区与产地批发市场、物流配送中心、商品采购中心、大型特产超市、电商平台对接，支持贫困地区组织特色产品参加各类展示展销会，扩大产品影响，让贫困地区的特色产品走出山区、进入城市、拓展市场。深入开展消费扶贫，拓展贫困地区产品流通和销售渠道。
6.强化农民增收举措的切入点
关键在于推动农民经营性收入的提升。尽管目前工资性收入已成为农民的第一大收入来源，但这主要依赖于就业，即打工收入，本质上是劳动力获取的收入。与之不同的是，经营性收入以农民的创业创新为前提，是农民人力资本积累提升的重要渠道。
第一，增加农业经营收入。这意味着在种植业和养殖业方面给予农民更多的引导和支持，使新型经营主体能够更好地带动小农户，并建立合理的利益联结机制，确保农民在农业领域获得更多收入。
第二，提高非农经营收入，特别是二三产业的创业收入。为此，我们应采取措施为农民创造更多创新创业机会，并提供更多优惠政策。这包括改进职称评定制度、优化社保缴纳政策、简化金融借贷流程等。
（二）提升乡村建设水平
2024年中央一号文件提出：增强乡村规划引领效能、深入实施农村人居环境整治提升行动、推进农村基础设施补短板、完善农村公共服务体系、加强农村生态文明建设等。
1.现阶段乡村建设的重点
在提升乡村建设水平的过程中，除了基础设施补短板之外，农村公共服务和生态文明建设的短板尤为突出。
第一，在农村公共服务方面，当前农村面临的“老”“幼”问题在人口出生率大幅下降、人口结构发生重大变化的情况下愈发严峻。与城镇相比，农村居住分散，教育、医疗、养老等资源相对分散且不便利。因此，我们需要投入更多资源探索新的方法，特别是要统筹城乡的公共服务资源，探索城乡一体化的教育、医疗、养老等新机制。
第二，在农村生态文明建设方面，除了划定红线外，还应建立激励机制，鼓励农村居民和全社会共同参与农村生态建设。环境质量和食品质量安全是公共物品，不应仅由农民承担成本，政府和全社会都应分担这一责任。对于农民提供的绿色产品，政府应给予奖励或项目引导支持。
建议在这些与老百姓生活息息相关的方向上，财政资金应给予更多倾斜，项目试点应给予更多支持，这样才更有可能探索出有利于乡村全面振兴的有效路径。
2.是否不再单独提及城镇化？
实际上，我们并没有停止讨论城镇化。相反，我们更加强调“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的概念。这表明中央现在从更高的层面来处理工农城乡关系，旨在构建一个新型工农城乡关系，这是党的二十大提出的任务。因此，当前的任务是将城市和乡村融合起来发展。
2024年中央一号文件强调，提升县城综合承载能力和治理能力。尽管县域内除了县城和中心城镇外都属于乡村范围，但县城和中心城镇是关键节点。
第一，它们是基础设施与公共服务的集聚点（如管网、中转站点、医院、学校等），具有很强的示范和辐射作用。
第二，城镇的治理能力不仅可以优化城镇管理治理水平，更能为乡村治理水平提供支持。一方面，城镇人口众多，其物业管理、交通管理、人口管理、治安管理等治理经验可以为乡村治理提供大量借鉴。另一方面，城镇聚集了大量人才，包括退休干部和各行各业的青年才俊，特别是在县城。在城乡融合的背景下，这些人可以充实到乡村治理的各个方面。
以浙江为例，在“千万工程”的推动下，其城乡融合水平已经达到了非常高的标准。因此，促进城乡融合发展也是提升乡村建设水平的重要任务。
（三）提升乡村治理水平
1.为什么乡村治理很重要
乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化过程中不可或缺的板块。比如，“千万工程”之所以能成功，核心在于浙江各地乡村都有比较好的治理模式与治理水平。治理水平上去了，很多乡村事务自然就是可持续的。具体来说，中央高度重视乡村治理，主要是出于以下几个方面的考虑：
第一，乡村治理是推进农村现代化的必然要求。相比于工业化、城镇化，农村地区的发展面临着一系列挑战，如农村人口外流、老龄化、土地流转不畅、基础设施和公共服务相对落后等。只有加强乡村治理，才能应对这些问题，促进农村现代化建设。
第二，乡村治理是维护农村社会稳定、城乡稳定的重要保障。当前，农村社会矛盾日益凸显，如土地纠纷、邻里矛盾、环境污染等。只有加强乡村治理，才能及时有效地解决这些矛盾和问题，维护农村社会稳定。
第三，乡村善治是实现乡村全面振兴的“魂”。乡村五大振兴，方方面面都需要人、财、物的支撑和管理，各有各的运行逻辑。只有加强乡村治理，才能为乡村全面振兴提供有力支撑，促进农村各项事业的全面发展。
2.乡村治理的发力点有哪些
乡村治理涉及多个方面，有很多可以着手的点。习近平总书记关于基层治理的重要论述为我们提供了指导和启示，例如坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，以及构建共建共治共享的城乡基层治理格局等。我认为，推进乡村治理至少可以从乡村文化、民风、人才和组织等方面作为发力点：
第一，在乡村文化建设方面，乡村文化是促使乡村各类利益诉求人群达成共识的关键因素，因此也是乡村治理的重要基础。各地应进一步挖掘和传承乡村优秀传统文化，积极培育和践行社会主义核心价值观，以提高农民的文化素质和道德水平。
第二，在农村移风易俗方面，各地应倡导文明乡风，坚决反对封建迷信、铺张浪费等陈规陋习，为运动、文学、曲艺、书画等健康的现代文明要素在乡村提供更好的生长土壤。
第三，在培育乡村人才队伍方面，乡村各类事务的管理与治理关键在于人才，因此乡村人才是乡村治理的重要力量。各地应将本土培养和外部引进相结合，吸引经济产业、社会文化、公共事务部门等各类人才参与乡村治理。这些人才不仅可以充实基层干部队伍，更能在各自领域和岗位上发挥优势，推动乡村治理的专业化和科学化水平。
第四，在提高农村基层组织建设方面，农村基层组织是乡村治理的重要保障。各地应加强农村基层党组织建设，完善村民自治制度，加强农村法治建设，提高农村基层组织在乡村治理中的效能水平。
3.新时代“枫桥经验”如何发挥效果
“枫桥经验”是1963年由毛泽东同志批示学习并推广至今的。2024年中央一号文件又进一步强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”。其实质就是群防群治，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、就地化解”。各地怎样具体推进新时代“枫桥经验”？2024年中央一号文件对此作出具体部署：完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制。
第一，搞好源头预防。要提高社会矛盾预防水平，做到早发现、早防范、早处置，防止矛盾叠加、蔓延升级。
第二，搞好排查预警。要关口前移、重心下移、排查梳理、分类处置，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题。
第三，搞好多元化解。要善于运用法治、自治、德治、数治（智治）等多治结合的方式，解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，让乡村居民对问题的处置化解可感可及。
4.实践中值得推广的乡村治理经验
第一，乡贤会。乡贤包括本地和在外的有名望的教师、医生、干部、企业家、社会活动家等，通过这些熟人组成的乡贤会对村庄的经济发展、社会建设、文化传承、矛盾化解等形成建议，给出指导方案等等，不仅具有一定的社会信任基础，也有一定的权威基础，便于更妥善地化解矛盾。
第二，积分制。通过村规民约，制定各种约束性的和奖励性的积分，年底结算，积分与集体经营性收益分工等相关利益挂钩，村民互相监督。
第三，数字治理。通过建立数字化平台，将党建、社会治安、环境卫生等村庄管理事项以及物业、家政等个性化服务，还有休闲农业、乡村旅游等特色产业的营销等全部集成到一起。这样，村集体或政府部门可以全面掌握和推进各领域深度管理，节约成本时间、提高治理效能。
（四）深化农村改革：科技和改革双轮驱动农业强国建设
2022年和2023年的中央农村工作会议都强调了“强化科技和改革双轮驱动”，这充分说明了深化改革仍然是农业强国建设不可或缺的力量源泉。近年来，各地在深化农村改革方面进行了诸多有益的实践探索和制度创新，其中最为突出的两个方面如下：
1.与土地相关的改革
第一，土地制度改革。从早期的农村土地“三权分置”到当前的农村宅基地“三权分置”，再到集体经营性建设用地入市、二轮承包到期后延包30年等措施，这些改革措施极大地提高了土地配置和利用效率，推动了农业规模化经营和农村产业的蓬勃发展。
第二，农村集体产权制度改革。部分地区积极推进农村集体产权制度改革，通过清产核资、成员界定、股权量化等步骤，建立了规范的农村集体经济组织。同时，通过农村“三变改革”等制度创新，为发展新型集体经济和增加农民财产性收入奠定了坚实的制度基础。特别是通过资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等方式培育壮大新型集体经济，已经取得了初步成效，而农村集体经济组织法也将很快出台。
2.与“农业”紧密相关的改革
第一，农业经营方式的创新。近年来，新型农业经营主体如农民合作社、家庭农场、农业企业等蓬勃发展，规模经营主体迅速成长。这些主体通过进一步的联合与合作，形成了农业产业化联合体、“三位一体”农合联、混合所有制的集体经营项目等多种经营方式，共同构建了家庭经营、企业经营、合作经营、集体经营等多元化的农业经营格局。
第二，农业社会化服务体系的创新。随着农民老龄化、农业分工细化和市场深化，各类产前、产中、产后的服务大规模兴起。这催生了一批新型农业经营模式，如农业托管、为农服务中心等，有效缓解了“未来无人种地”的挑战。
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作者：钟真 中国人民大学农业与农村发展学院副院长
