案 例
食蟹猴 图片来源摄图网
食蟹猴因喜食螃蟹而得名，由于食蟹猴与人类在生理学上十分相似，因此在药物实验中常被当作人类的替身，属于目前临床研究中应用最广的实验猴种类。受新冠疫情等影响，随着制药企业对新药研发投入加大，用于疫苗、药物研发实验、生理实验等项目的食蟹猴的价格也不断攀升，实验用食蟹猴的售价已经攀升到每只10多万元左右。价格的不断攀升使得部分东南沿海城市开始打造食蟹猴产业链。然而，产业的落地首先要解决的是用地问题，是将养殖与科研整合使用科研用地，还是将养殖与制药整合使用工业用地，或是只发展养殖使用设施农用地或林业生产服务用地，各地的做法不一。某市的林业主管部门为了引进食蟹猴产业，向其下属林科所核发了《驯养繁殖许可证》和《野生动物或其产品经营许可证》。2021年10月，该市林业局在报请省林业厅同意后，向该市林科所核发了食蟹猴救护繁育基地使用林地的行政许可决定书，准许其使用位于某镇林地规划中的50亩林地，修建食蟹猴救护繁育基地。市林科所随即在地上建设了4栋砖混结构养殖房和1栋钢混结构科研试验楼，占地约20亩。2022年3月，由于食蟹猴救护繁育基地纳入了下发的卫片执法图斑，建设范围占用耕地面积4.5亩，市综合执法局向市林科所下达了责令整改通知书，要求其拆除相关建筑恢复原状。市林科所为了完善手续向所在乡镇政府申请办理设施农用地备案手续，却得到了不予办理的答复。对此，市林科所感到很无奈，不知道用什么性质的土地来发展食蟹猴养殖这项新兴产业：办理了林业生产服务用地许可执法部门不认可，想办设施农用地备案手续又被拒绝。分 歧
特种养殖产业发展使用什么类型用地，食蟹猴能否使用设施农用地进行养殖，国家目前没有明确的规定。在实践中，对于养殖食蟹猴如何用地，各方意见不一。市林业局认为，食蟹猴能满足科研和药物研究的需求，养殖食蟹猴属于珍稀濒危野生动植物保护项目，食蟹猴繁育基地建设项目属于森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，按林地进行管理，无须办理建设用地审批手续，至于占用部分耕地的养殖设施，由自然资源主管部门办理设施农用地备案手续即可。市综合执法局认为，食蟹猴养殖项目建设应依法依规，临时使用林地修建林业生产服务的设施符合《森林法》相关规定，但食蟹猴繁育基地不仅未办理设施农用地备案手续，且占用耕地修建了永久建筑，违反了《土地管理法》的相关规定，该局依法对其进行查处符合相关规定。某镇政府认为，市林科所接到市综合执法局的责令整改通知书后，曾向其申请办理设施农用地的办理手续，在核定食蟹猴不在市农业农村局下发的养殖目录后，其已告知不能给予办理设施农用地备案手续。市自然资源局认为，设施农用地采用备案制，具体手续由乡镇人民政府办理，但设施农用地的许可养殖范围应以农业农村部门认定意见为准，从而避免出现合法备案设施农用地从事非法养殖的情况出现，这需要农业农村部门出具食蟹猴是否属于畜禽养殖的正面清单的审查意见，才能办理设施农用地相关手续。市农业农村局认为，养殖的畜禽应在畜禽养殖的正面清单内，食蟹猴不在其核定备案的设施农用地养殖类型范围内，不应批准其使用设施农用地开展食蟹猴的养殖。分析
利用设施农用地养猴，须有地方政策支持
由于设施农用地取得成本相对较低，地方在发展食蟹猴产业中，大多会优先考虑使用设施农用地养殖食蟹猴。但养殖食蟹猴却不符合目前国家畜禽养殖的相关政策，地方农业农村部门在核定许可养殖范围、判断申报的设施农用地是否可用于养殖某类畜禽时，主要依据的是农业农村部颁布的《国家畜禽遗传资源目录》。此目录明确了哪些动物属于家畜家禽，哪些畜禽的遗传资源保护、繁育、饲养、经营、运输等活动适用于《畜牧法》管理，既是《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》和《畜牧法》的重要配套清单，也是畜禽养殖的正面清单。由于食蟹猴不在《国家畜禽遗传资源目录》中，不符合农业农村部门管理的养殖类型范围，在无其他特殊规定情况下，农业农村部门不会同意给予养殖食蟹猴的企业办理设施农用地备案手续。实践中，部分地方为推动特色种植养殖产业，通过制定地方性法规的方式，试点探索将食蟹猴、穿山甲等列入特色种植养殖目录，允许此类养殖项目办理设施农用地备案。由此可见，除了进行试点探索的地区以外，养殖食蟹猴无法通过设施农用地开展。就本案例而言，在没有其他特殊规定的情况下，乡镇人民政府根据市农业农村局的要求按《国家畜禽遗传资源目录》核定设施农用地可养殖的范围，不予办理市林科所养殖食蟹猴的申请，并无不当。
利用林业服务用地养猴，也不能占用耕地建设
除了设施农用地养殖食蟹猴的探索，部分地方尝试利用林业生产服务用地养殖食蟹猴。由于林业生产服务用地是直接为林业生产经营服务的工程设施用地，根据《森林法》第五十二条“在林地上修筑下列直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：……（四）林业科研、科普教育设施；（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施……”的相关规定，林业生产服务用地按林地进行管理，无须办理建设用地审批手续。虽然林业生产服务用地与设施农用地一样有着取得成本的优势，但其有明确的规模、用途限制。将林业生产服务用地用于大规模经营性养殖食蟹猴，不符合其用于救护野生动植物的初衷。实践中，部分地方在使用林业生产服务用地养殖食蟹猴时，出现了扩大养殖规模涉嫌违法占用周围耕地的情况。
本案例中，因市林科所项目建设的理由为食蟹猴救护，其获批的食蟹猴救护繁育基地占用林地规模仅为0.5亩，其建设的科研实验楼以及养殖房规模达20亩，已经超过许可建设范围，其已占用耕地、园地等农用地约19.5亩，市综合执法局依据卫片执法图斑提供的线索对项目涉嫌违法占地行为进行查处并无不当。
建设永久设施养猴，需要办理建设用地手续
食蟹猴养殖除了按照地方的政策采用设施农用地、林业服务用地等建设临时的养殖设施进行养殖，海南等地市探索尝试将食蟹猴养殖与后续的医药、生物科技等产业相结合，同步打造完整的食蟹猴产业链，并通过工业、科研等用地实现食蟹猴产业链落地。采用在工业、科研等用地上建设附属设施用于养殖食蟹猴的方式，解决了养殖食蟹猴所需用地的难题。用建设用地养殖食蟹猴并不违反《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规的规定，在保障食蟹猴养殖用地的同时，也考虑到未来产业发展对建设用地的需求，避免了产业发展升级后违法建设占地的情况出现。
本案例中，从市林科所的建设内容来看，既有用于养殖食蟹猴的设施，也有用于科研的办公楼，占地既有林地，也有耕地。仅凭林业部门核发的使用林地行政许可，显然难以证实其建设符合土地管理相关法律法规。
综上可见，食蟹猴属于国家二级保护动物，将其作为实验猴进行养殖使其兼具“实验动物”和“野生动物”两种不同属性，其繁育、销售要受到林业管理部门监管，引入、设施要受到农业农村管理部门监管，这也就决定了食蟹猴养殖不同一般的畜禽养殖，其不仅需要按规定申请办理《驯养繁殖许可证》和《野生动物或其产品经营许可证》等特种养殖许可，其养殖用地也不能简单利用设施农用地、林业生产服务用地等用地实施。此类特种养殖产业应如何用地，目前国家尚无明确规定，从各地的实践来看，较为可行的是通过产业融合的方式，利用工业、科研等用地建设附属养殖设施，虽然相对于使用设施农用地、林业服务用地等性质用地的成本较高，但从产业发展的长远预期来看，食蟹猴产业发展不仅仅依赖养殖设施，用地时不能仅考虑用地成本因素，还需要同时满足科研、制药等相关行业对建设的需求，才能整体提升食蟹猴产业链的价值，确保相关企业在发展中合法合规用地。这需要林业、自然资源、农业农村等管理部门结合地方实际，引导食蟹猴特色养殖企业选择适宜其产业发展的用地方式，避免新兴产业在发展中因用地违法等问题，导致成本增加。
本案例中，该市并不是食蟹猴的栖息地，市林科所建设食蟹猴救护繁育基地的目的也不是对食蟹猴进行救护，而是用于科研以及销售，以救护为由确定的用地规模自然是难以满足其真正的产业发展需求。其解决途径是按综合执法部门要求对涉嫌违法的部分进行整改，并重新选择适合的用地。最终，市林科所按照市综合执法局要求对食蟹猴救护繁育基地用地涉嫌违法部分进行了整改，并选择到该市的生物医药园区重新落地建设。
（本文仅代表作者观点）您的提问，我们都将认真对待
有问题请发送至
电子邮箱：mnrnews@163.com 特约撰稿人：朱迪文字编辑：刘超新媒体编辑：曲冰洁（见习）i自然全媒体
转载请在醒目位置标注来源：i自然全媒体
i自然投稿邮箱：mnrnews@163.com
电话：010-68047618
本网站部分内容来源于合作媒体、企业机构、网友提供和互联网的公开资料等，仅供参考。本网站对站内所有资讯的内容、观点保持中立，不对内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。如果有侵权等问题，请及时联系我们，我们将在收到通知后第一时间妥善处理该部分内容。
